19/06/2009

Дэцэнтралізаванае супрацоўніцтва ў цэнтралізаваным грамадзтве

З часу пашырэньня Эўразьвязу ў 2004 г. Беларусь зьяўляецца непасрэдным усходнім суседам ЭЗ з працяглай мяжой і нафта- і газатранспартнай сістэмай, праз якую пастаўляюцца значныя аб’емы гэтых мінеральных рэчываў у Цэнтральна-Усходнія рэгіёны ЭЗ. Да пашырэньня Беларусь адсутнічала ў “парадку дня” эўрапейскай палітыкі, у чым былі зацікаўлены абодва бакі. Аднак вымушанае суседзтва ЭЗ з краінай, якая не адпавядае мінімальным патрабаваньням прававой дзяржавы з разьвітай грамадзянскай супольнасьцю, патрабуе ад ЭЗ прыняцьця мераў па “падцягненьню” дзяржаўных інстытутаў і палітычнага працэсу гэтай краіны да ўзроўню, які б адпавядаў мінімальным дэмакратычным крытэрам. Адной з асноўных недэмакратычных практык беларускай кіроўнай элітай, якая разыходзіцца з эўрапескімі базавымі каштоўнасьцямі, зьяўляецца перашкода ў разьвіцьці грамадзянскай супольнасьці ў Беларусі. Пры гэтым Эўразьвяз мае адмысловыя інструменты па ўзмацненьню патэнцыялу структураў грамадзянскай супольнасьці ў краінах-чальцах ЭЗ, так і за мяжой. Сярод механізмаў замежнай дапамогі ЭЗ па ўзмацненьні ролі грамадзянскай супольнасьці ў супрацоўніцтве з мясцовымі органамі ўлады ў сфэры разьвіцьця існуе праграма “Аб’яднаньні грамадзян і мясцовыя ўлады: партнёрства дзеля разьвіцьця“ (да 2007 г. “Дэцэнтралізаванае супрацоўніцтва”). Беларусь удзельнічае ў грантавым спаборы па гэтай бюджэтнай лініі ўжо ў чацьвёрты раз: у 2005 і 2006 г. г. – па праграме Дэцэнтралізаванае супрацоўніцтва агульная сума размяркоўваемых грантаў складала 950 тыс. эўра штогод, у 2008 г. па праграме “Аб’яднаньні грамадзян мясцовыя ўлады: партнёрства дзеля разьвіцьця“ агульная сума размяркоўваемых грантаў складала 1000 тыс. еўра, такая ж сума заплянавана і на 2009 г. Ключавымі актарамі па гэтай бюджэтнай лініі зьяўляюцца грамадзкія аб’яднаньні і мясцовыя органы ўлады, сумесная дзейнасьць якіх павінна прынесьці эфэктыўныя вынікі па скарачэньню галечы і зьняццю напружанасьці ў грамадзтве. Аднак ці зьяўляецца гэтая праграма эфектыўным інструментам выкананьня заяўленых мэтаў і задачаў у Беларусі? Кароткая выніковая справаздача маніторынгу і ацэнкі праграмы “Дэцэнтралізаванае супрацоўніцтва ў Беларусі” “Дэцэнтралізаванае супрацоўніцтва ў Беларусі”падкрэсьлівае існаваньне шэрагу істотных перашкодаў, з якімі сутыкнулася рэалізацыя праграмы ў беларускіх умовах.

Асноўнай дэкляруемай мэтай праграмы зьўляецца “дапамога ў скарачэньні галечы ва ўмовах ўстойлівага разьвіцьця, уключна з рэалізацыяй Мэтаў разьвіцьця тысячагоддзя” . Выкарыстаньне структураў грамадзянскай супольнасьці для садзейнічаньня памягчэньню сацыяльных канфлікаў і напружаннасьцяў ў грамадзтве мае шэраг істотных перавагаў для дзяржавы, што даўно ўжо выкарыстоўваецца ў заходніх грамадзтвах. У выпадку з гэтай праграмай канфлікт, які можа ўзьнікаць у сувязі з галечай і сацыяльным расслаеньнем, стварае небясьпечную сітуацыю сацыяльнага выбуху і нестабільнасьці ў грамадзтве, і дзяржава, калі далучае структуры грамадзянскай супольнасьці да памякчэньня гэтай праблемы, спрабуе перакласьці/падзяліць адказнасьць з грамадзянскай супольнасьцю, як пасярэднікам паміж грамадзянінам і дзяржавай, акрамя таго імкнецца скараціць свае выдаткі за кошт выкарыстаньня рэсурсаў грамадзянскай супольнасьці. Сама праграма ахоплівае шырокі спэктар краінаў, таму мае ўнівэрсалісцкі характар: краіны ЭЗ, Афрыкі, Карыбска-Ціхаакіянскага рэгіёну, Лацінскай Амэрыкі, СНД, Міжземнамор’я, Азіі, краіны-кандыдаты на ўступленьне ў ЭЗ, а таксама разьвіцьцёвыя краіны. Як заўважана вышэй праграма скіравана на разьвіцьцё патэнцыялу аб’яднаньняў грамадзян і мясцовых уладаў, падтрымку іх “уласных ініцыятыў” і супрацоўніцтва. На пачатак 2009 г. спабор прапановаў на атрыманьне фінансаваньня па гэтай бюджэтнай лініі быў аб’яўлены ў 32 краіне, сума фінансаваньня па асобных краінах складае ад 450.000 эўра (Туніс) да 4.000.000 (Бангладэш, Бразілія, Камбоджа, Тайланд).

Унівэрсалісцкі характар праграмы з’яўляецца яе значным недахопам: аб’яднаньне ў адну праграму краінаў, дзе існуе разьвітае мясцовае самакіраваньне і дэцэнтралізаваныя органы ўлады (як, напрыклад, у краінах ЭЗ), і дзяржаваў, дзе мэтанакіравана на ўсіх узроўнях абмяжоўваецца ўплыў грамадзян на прыняцьцё рашэньняў і адсутнічае само разуменьне паняцьця “мясцовае самакіраваньне”, назіраюцца тэндэнцыі цэнтралізацыі ўлады (як у Беларусі), зьяўляецца пралікам распрацоўшчыкаў. Для пасьпяховай рэалізацыі краіна павінна падзяляць мэты і задачы праграмы, мець жаданьне імкнуцца да дасягненьня заяўленых мэтаў. Датычна ж Беларусі асобныя пункты праграмы, якія маюць на мэце дэмакратызацыю палітычнага працэсу на мясцовым узроўні, супярэчаць агульнапалітычнаму курсу дзяржавы, вызначанаму адзінай “дзяржаўнай ідэалёгіяй”, таму з’яўляюцца непрымальнымі з пункту гледжаньня яе кіраўнічых эліт. Як засьведчана ў кароткай канчатковай справаздачы па ДС, на снежань 2008 г. не было ніводнага партнэра гэтай праграмы ў Беларусі, які б зьяўляўся непасрэдным бенефіцыярам: усё фінансаваньне па праграме Дэцэнтралізаванага Суспрацоўніцтва ідзе праз партнёрскія арганізацыі ў краінах ЕЗ і асноўнымі партнэрамі ў Беларусі зьяўляюцца грамадскія аб’яднаньні, мясцовыя органы ўлады амаль ня ўдзельнічаюць у працэсе.

Існуе шэраг прычынаў, па якіх праграма ня мае магчымасьці эфэктыўнай рэалізацыі ў Беларусі:

1. У Беларусі адсутнічае адзін з неабходных для рэалізацыі праграмы суб’ектаў: дэцэнтралізаваныя (мясцовыя) органы ўлады. Існуючая мадэль мясцовага кіраваньня і самакіраваньня ўбудавана ў дзяржаўную сістэму кіраваньня: выканаўчыя камітэты зьяўляюцца часткай прэзідэнцкай вертыкалі, а сёньняшнія Саветы ўсіх узроўняў ня ёсьць самастойнымі органамі і цалкам кантралююцца дзяржаўнай адміністрацыяй. Паводле Ю. Шаўцова “рэгіяналізму няма за што зацапіцца, каб стварыць патэнцыял, які здольны вытрымаць супрацьстаяньне ўладзе” . Праграма ж прадугледжвае супрацоўніцтва НДА з дэцэнтралізаванымі органамі улады. Як спроба вырашэньня гэтай праблемы, у праграме “Аб’яднаньні грамадзян і мясцовыя ўлады: партнёрства дзеля разьвіцьця“ ўдзел мясцовых органаў улады не зьяўляецца абавязковым. Аднак такім чынам зьмяняецца сама сутнасьць праграмы.

2. Малалікасьць НДА, якія б маглі быць патэнцыйнымі удзельнікамі праграмы. Беларускі рэжым на працягу апошніх год рэалізуе стратэгію на закрыцьцё непадкантрольных некамэрцыйных арганізацый і падмену іх ляяльнымі дзяржаўнымі грамадскімі арганізацыямі, якія ня могуць лічыцца групамі, што адлюстроўваюць інтарэсы грамадзян, а зьяўляюцца праваднікамі дзяржаўнай ідэалёгіі. Такім чынам, іншы абавязковы суб’ект праграмы праз разнастайныя заканадаўчыя абмежаваньні і перашкоды з боку дзяржавы не зьяўляецца дастаткова прадстаўлены / разьвіты ў краіне, каб напоўніцу скарыстаць з удзелу ў праграме.

3. Для існуючай палітычнай культуры органаў улады як на цэнтральным, так і мясцовым узроўні супрацоўніцтва з непадпарадкаванымі НДА зьяўляецца непрымальным. Кіруючыя эліты не жадаюць перадаваць / дэлегаваць частку сваіх паўнамоцтваў (і адпаведна ўлады) структурам грамадзянскай супольнасьці, таму што бачыць у іх пагрозу для свайго існаваньня.

4. Праекты ў рамках праграмы “Аб’яднаньні грамадзян і мясцовыя ўлады: партнёрства дзеля разьвіцьця“ не зьяўляюцца іміджавымі для дзяржаўнай адміністрацыі, таму ня могуць быць выкарыстаны ў прапагандыскіх мэтах. Асноўная мэта кожнага рэжыму зьяўляецца захаваньне стабільнасьці і ўстойлівасьці свайго існаваньня. Паводле Маргентаў “як нутраная, так і міжнародная палітыка ёсьць барацьба за ўладу, што зьмяняецца толькі рознымі акалічнасьцямі, у якіх адбываецца гэта змаганьне ўнутры краіны і на міжнароднай арэне”. Аўтарытарны рэжым забяспечвае гэта адмысловымі мэтадамі, сярод якіх - маніпуляваньне грамадзкім меркаваньнем. Прыкладам, у верасьні 2008 г. якраз перад парлямэнцкімі выбарамі ў г. Масты пачалася рэалізацыя буйнога праекту па будаўніцтву сістэмы цэнтральнага водазабесьпячэньня левабярэжнай часткі горада, дзе пражывае значная колькасьць насельніцтва. Гэты праект быў ускосна скарыстана дзяржаўнай адміністрацыяй падчас выбараў 2008 г. дзеля забесьпячэньня народнай падтрымкі праўладнага кандыдата, і дагэтуль у мясцовай раённай газеце можна чытаць артыкулы пра клопат мясцовай (або рэгіянальнай) улады аб насельніцтве, праводзяцца сустрэчы дзяржаўных прапагандыстаў, якія надалей пашыраюць “ідэалогію беларускай дзяржавы” на канкрэтным прыкладе “будаўніцтва для народа цэнтральнага водазабесьпячэньня”. Аднак ніхто з грамадзян і не здагадваецца, што фінансаваньне будаўніцтва гэтага значнага аб’екту, якога людзі чакалі ўжо не адно дзесяцігоддзе, прафінансавана дзякуючы пазыке Сусьветнага Банку. Такім чынам, можна сьцьвярджаць, што ўлады выкарыстоўваюць замежную дапамогу ў прапагандыскіх мэтах дзеля кансэрвацыі палітычнай сітуацыі. Праграма “Аб’яднаньні грамадзян і мясцовыя ўлады: партнёрства дзеля разьвіцьця“ не дае магчымасьці для дзяржаўнай ідэалягічнай машыны скарыстацца зь яе для маніпуляваньня грамадзкай сьвядомасьцю і мабілізацыі насельніцтва на падтрымку рэжыму.

5. На сёньняшні час у Беларусі адсутнічаюць адпаведныя умовы для выкарыстаньня структураў грамадзянскай супольнасьці як сродку захаваньня стабільнасьці ў грамадзтве, зьмякчэньню канфліктаў. Дзяржаўная адміністрацыя на працягу апошніх 15 гадоў самастойна выконвае функцыю ўтрымання кантролю за сітуацыяй, прадухіленьня дэстабілізацыі і, наадварот, лічыць непадкантрольныя НДА за агентаў гэтай дэстабілізацыі. Болей за тое, мясцовыя чыноўнікі ня бачыць неабходнасьці дзяліцца сваёй уладай/уплывам на грамадзтва. “Кожны грамадзянін мае магчымасьць прыйсьці ў выканкам, папрасіць дапамогу і атрымаць яе – навошта патрэбны нейкія іншыя арганізацыі, калі гэтыя функцыі выконваюцца выканкам?” – так нядаўна заявіў адзін з чыноўнікаў Мастоўскага райвыканкаму падчас размовы аб стварэньні грамадзка – кансультатыўнай “Рады па эўрапейскай інтэграцыі”, сярод асноўных мэтаў якой было прыцягненьне фінансавых сродкаў з фондаў ЕЗ. Акрамя таго, разнастайныя праграмы і стратэгіі, якія рыхтуюцца выканкамамі – гэта паперкі для справаздачы перад цэнтральнымі органамі, якія часьцей за ўсё не адпавядаюць рэчаіснасьці, таму чыноўнікам не зразумела, дзеля чаго займацца стварэньнем дадатковых паперак, такіх як стратэгіі ўстойлівага разьвіцьця, “мясцовыя парадкі дня 21”, і далучаць да гэтага НДА, якія могуць выявіць неэфэктыўнасьць кіраваньня мясцовых чыноўнікаў.

6. Адсутнасьць досьведу рэалізацыі і разуменьня механізмаў рэалізацыі падобных праграм у Беларусі. Згодна з справаздачай на снежань 2008 г. не было ніводнага бенефіцыяра з Беларусі, які б атрымліваў дапамогу наўпрост з фондаў ЭЗ, уся падтрымка ідзе праз еўрапейскіх пасрэднікаў. Адсутнасьць станоўчага досьведу рэалізацыі праекту ў рамках гэтай праграмы беларускім бокам адштрухоўвае патэнцыйных удзельнікаў з боку мясцовай дзяржадміністрацыі ад супрацоўніцтва. Болей за тое, безыніцыятыўнасьць зьяўляецца абавязковай характарыстыкай беларускага чыноўніка, якая забясьпечвае яго выжываньне ў аўтарытарнай сістэме. У дадатак большасьць НДА не валодае ведамі аб неабходных механізмах рэалізацыі падобных праектаў у Беларусі. Такім чынам, распрацаваная адмыслоўцамі краінаў з устойлівай дэмакратыяй праграма, якая прадугледжвае імкненьне дзяржавы супрацоўнічаць з структурамі грамадзянскай супольнасьці, выкарыстаньне іх патэнцыялу і рэсурсаў па змягчэньню сацыяльных канфліктаў у грамадзтве, ня ўлічвае асаблівасьці разьвіцьця палітычнай сістэмы Беларусі на сёньняшнім этапе, дзе дагэтуль захоўваюцца тэндэнцыі да цэнтралізацыі. Магчымае паглыбленьне ў Беларусі эканамічнага крызісу ў бліжэйшы час можа стварыць умовы, калі беларускай кіроўнай эліце запатрабуецца дапамога структураў ГС, як і фінансавыя рэсурсы ЭЗ па павышэньню грамадзкай актыўнасьці і патэнцыялу ГС. Чыноўнікі ўжо пачынаюць наракаць на нізкую грамадзкую актыўнасьць насельніцтва, што перашкаджае рэалізацыі шмат якіх агульнадзяржаўных праграм на мясцовым узроўні, аднак пакуль не разумеюць вытокаў праблемы і шляхоў яе вырашэньня. Пры гэтым існуе небясьпека прыцягненьня дзяржавай створаных за апошнія гады субстытутаў грамадзянскай супольнасьці, якія ня ў стане эфэктыўна выконваць функцыі ГС.

Мониторинг и оценка программы «Децентрализованное сотрудничество в Беларуси. Краткий итоговый отчет. Декабрь 2008 г. : [Электронны дакумент]. Галоўны вэб-сайт Беларуска - еўрапейскага супрацоўніцтва і партнёрства : Рэжым доступу: http://eurobelarus.info/images/stories/Researches/Final_Report,_Rus.pdf (наведаны 20.02.2009 г.)

“Объединения граждан и местных властей: партнерство на благо развития». Руководство для лиц, подающих заявки на получение грантовой поддержки, неофициальный перевод : [Электронны дакумент]. Афіцыйны сайт Прадстаўніцтва Еўрапейскай Камісіі ў Беларусі : Рэжым доступу: http://www.delukr.ec.europa.eu/files/pages/49854/9.pdf (наведаны 20.02.2009 г.)

European Commission. External cooperation programmes : [Электронны дакумент]: Рэжым доступу: http://ec.europa.eu/europeaid/work/funding/index_en.htm (наведаны 20.02.2009 г.)

Юрий Шевцов: Авторитарная модернизация в Восточной Европе: Политическая система Беларуси : [Электронны дакумент]: Рэжым доступу: http://pda.regnum.ru/news/1030455.html (наведаны 20.02.2009 г.)

Д. Кухлей, "Асамблея", №1 2009 год